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　　一、政府职能的依据和属性

　　政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。

　　(一)政府职能的依据

　　与公共利益和需求直接相关的公共产品是指公共享有的消费品，如国防、大型基础设施等。公共产品的基本特征是消费的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响 其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生 产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。

　　(二)政府职能的属性

　　(1)公共性。政府职能涉及国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。

　　(2)法定性。政府职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了 一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。

　　(3)执行性。政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显的执行性。

　　(4)强制性。政府职能的强制性是指其以国家强制力为后盾，行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。

　　(5)动态性。政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。

　　(6)扩张性。政府职能的扩张性是指随着现代社会中的公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。

　　(三)政府职能的地位

　　(1)政府职能满足了公共行政的根本要求。政府职能是公共行政的核心内容。

　　(2)政府职能是政府机构设置的根本依据。

　　(3)政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能，然^再进行政府机构的调整和改革。

　　(4)政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。

　　(四)政府职能的作用

　　(1)政府职能规定了国家行政活动的基本方向。

　　(2)政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。

　　(3)行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。

　　二、政府职能的主要内容

　　(一)政治职能

　　政治职能，亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治职能：①军事保卫职能；②外交职能；③治安职能；④民主政治建 设职能。

　　(二)经济职能

　　经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有四大经济职能：①宏观经济调控职能；②提供公共产品的服务；③市场监管；④社会管理。

　　(三)文化职能

　　文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要是：①发展科学技术；②发展教育；③发展文化事业；④发展卫生体育。

　　(四)社会职能

　　社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能 主要有：①调节社会分配和组织社会保障的职能；②保护生态环境和自然资源的职能；③促进社会化服 务体系建立的职能；④提高人口质量，实行计划生育的职能。

　　三、政府与市场的关系

　　正确处理好政府与市场的关系，既是关系到我国社会主义市场经济能否顺利发展的重大问题，也是转型期我国完善社会主义市场经济体制的核心任务。

　　在政府与市场问题上，迄今有两种极端的理念和实践：一个是市场至上和市场万能论，结果导致市 场失灵；另一个是政府至上和政府全能主义，结果导致政府失灵。这两方面经验使当代各国政府都努力寻求政府职能的恰当定位，既避免市场垄断和市场失灵，也避免政府垄断和政府失灵。一般而论，政府 的职能定位可以概括为：弥补市场不足，促进社会公平。我国从1978年改革开放开始，进人具有历史意 义的社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念的转变、宏观经济体制转型以及政府自身能力的提高需要一个渐进的过程，因此我国政府在政府与市 场关系问题上存在典型的政府职能“越位”“错位”“缺位”现象，亟待克服。

　　四、政府与社会的关系

　　简单地说，政府与社会的关系也就是“官”与“民”的关系。这种关系主要包括三个方面：一是政府对 社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。

　　在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发 展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求。因此，必须按照三种途径构建政社分离的新型社会管理模式。

　　(一)培养社会自治能力

　　培养社会自我管理的组织，把政府包揽的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类行业协会和城乡居民的自治组织以及社会中介组织，可以在社会的自我管理上发挥作用。

　　(二)加快社会保障制度改革

　　尽快建立起与市场经济相适应的社会保障制度，切实保障弱势群体的基本生活权利，维护社会稳定，保证经济社会和谐发展。

　　(三)确立政府与社会的良性互动体系

　　政府不能包办社会具体事务，而应充分发挥社会组织的积极性，由社会组织去管理社会的微观事务。同时，有必要形成社会对政府权力的有效制约机制，以防止政府权力的滥用。

　　五、中央政府职能

　　在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部、委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作，有权根据宪法、法律管理全国范围内的一切重大行政事务。根据我国宪法规定，国务院共拥有18项职权，这18项职权可归结为六个方面。

　　(1)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

　　(2)向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案。

　　(3)规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务。

　　(4)统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定中央和地方行政机关职权的划分。

　　(5)负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作。

　　(6)任免行政人员权。

　　此外，国务院还有最高权力机关及其常设机关授予的其他职权。

　　六、地方政府职能

　　自1994年起，各级地方政府机构相继进行改革，改革的主要内容和重点是：转变政府职能，实行政 企分开；合理划分职权，理顺各种关系；大力精兵简政，提高行政效率。

　　(一)县级以上各级地方人民政府的主要职能

　　(1)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令。

　　(2)领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作。

　　(3)执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作。

　　(4)依法任免和奖惩国家行政机关工作人员。

　　(5)保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。

　　(6)监督所属各部门和下级人民政府的工作。

　　(7)办理上级国家行政机关交办的其他事项。

　　(二)乡、镇人民政府的主要职能

　　(1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。

　　(2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。

　　(3)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。

　　(4)保护各种经济组织的合法权益。

　　(5)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。

　　(6)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

　　(7)办理上级人民政府交办的其他事项。

　　七、实现政府职能的主要手段

　　实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经济手段、法律手段等。

　　(1)行政手段具有强制性、垂直性、无偿性、和具体性的特点，其优点是统一集中、迅速有效。但它易产生与“人治”相联系的一些弊病，影响横向联系及下级的积极性、创造性。

　　(2)经济手段具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，最适于管理经济活动，但因其只能调节经济利益关系，不能靠它解决所有问题。

　　(3)法律手段具有严肃性、权威性、规范性的特点，使行政管理统一化和稳定化，但其只能在有限范围内发生作用，很多经济关系、社会关系需结合其他手段才能发挥作用。

　　八、政府职能定位的相关理论

　　(一)有效的政府是一个能够治理并且善于治理的政府

　　在市场条件下，政府的职能是两个方面：纠正市场失灵和超越市场、引导市场。一般地讲，对于市场

　　经济自身运用的相当完善的地方，政府无须干预。在这些方面，政府的职能有限，但这并不意味着政府就无事可做了。恰恰相反，政府的作用在市场条件下是相当重要的。首先，政府的作用是纠正市场的固 有缺陷。市场有其自身无法克服的弱点和消极方面。为了弥补市场的这些缺陷，政府就需要担负起相应的经济职能，最大限度地减少市场经济的消极面。其次，政府的作用是超越市场、弓I导市场。政府干 预市场不仅仅是为了纠正市场缺陷，更重要的是超越市场^超越市场就是要求政府能够站在市场之上I 控制市场的总体运行，防止其自发发展造成的危害。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够治理并 且善于治理的政府。

　　(二 )政府对经济的干预应遵循三个基本原则

　　市场失灵的存在是政府干预经济活动的理由，但政府干预应确定在什么样的规模和范围之内，却无法准确地作出回答。这是因为一个社会对于政府作用的“需求”程度是有弹性的。它不仅取决于市场一方的缺陷，而且取决于这个社会的政治结构、价值观(如对平等的渴求\公众意识及各种利益集团的选择。这种政府职能的不确定性和复杂性，使其在现实中呈现出各种各样的政府干预形式，并在理论上成 为现代政治经济学关注的一个焦点 ：一认为，政府干预应该适度，即政府在资源配置过程中不要包揽一切，不要去做本来应当由市场去做并且实践已经证明市场能够做好的事情。具体地说，政府对经济的 干预应遵循以下三个基本原则：

　　(1)政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补阙”。按照这一原则，在 市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介人，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预。

　　(2)政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代替市场。按照这一原则，政府干预的方式和力度就不应该是固定不变的，而应随着经济形势的变化而变化。

　　(3)政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，否则，就不要干预^按照这一原则，政 府在准备伸出“看得见的手”进行干预之前，必须低头看看这只“看得见的手”的不完善的地方，以使政府 干预尽可能地降低成本，减少副作用，增加有效性^在我国，由于有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权的历史，因而在向市场经济体制转变过程中，更应该警惕和防止政府对经济的过度干预。

　　(三)在培育和完善市场方面，我国政府面临四个方面的协调问题

　　在建立社会主义市场经济的过程中，政府具有培育和完善市场的职能；而政府培育和完善市场的过 程，实际上就是政府转变职能的过程^如果政府职能不转变，那么无论是市场主体，还是市场客体，都无法快速和健康地发展起来。所以，社会主义国家的政府是社会主义市场发育的第一推动力。政府培育 和完善市场主体包括两个方面^ 一方面，政府作为社会经济管理者，应退出国有资产的管理和经营领域，即放弃其经营职能^另一方面，政府应加强社会职能，特别是社会保障职能。

　　在培育和完善市场体系方面，当前我国政府面临四个方面的协调问题：一是商品市场与生产要素市场的协调，二是有形市场与无形市场的协调；三是区域市场与全国市场的协调^四是国内市场与国际市 场的协调。

　　(四)经济全球化和加入WTO带来的政府职能转变

　　经济全球化为中国经济发展带来了利益和机遇，同时也可能带来冲击和风险。人世后中国在保持宏观经济稳定方面将面临新挑战，在收入分配、地区差距、劳动就业等方面也会出现一系列新问题。政 府化解经济和社会矛盾、维护经济与社会稳定的作用与能力仍需进一步加强。

　　在WTO背景下政府面临的最大挑战，一方面是现实权力的削弱，另一方面是服务功能的加强。所以，根据界丁0对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。为此，在明确政府作用的方向、重 点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革，以应对加人世贸组织带来的机遇和挑战。