进一步加大强农惠农政策力度 努力保持农业农村发展好势头
（回良玉）

　　“十二五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是农业农村发展再上新台阶的重要机遇期。要全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立“重中之重”战略思想，按照在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的要求，在经济结构战略性调整中着力夯实农业农村发展基础，在收入分配格局调整中着力促进农民增收，在保障和改善民生中着力强化农村基础设施和公共服务，不断加大强农惠农政策力度，深入推进农村改革创新，加快转变农业发展方式，加快推进社会主义新农村建设，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，为促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定提供有力支撑。

　　一、全面总结2010年“三农”工作，准确把握农业农村发展形势

　　2010年，是我国经济社会发展极不平凡的一年，也是“三农”工作历尽艰辛、砥砺奋进、再创佳绩的一年。面对自然灾害极为严重、抢险救灾任务十分艰巨的严峻局面，面对农产品市场价格异常波动、农业生产成本不断攀升的严峻挑战，面对外部环境非常复杂、制约农业农村因素明显增多的严峻考验，党中央、国务院审时度势、果断决策，全国上下齐心协力、攻坚克难，农业农村发展承接了前6年持续向好的强劲势头，取得了极不寻常的显著成就。突出表现在5个方面：一是粮食产量再创新高、实现了半个世纪以来的首次“七连增”，全年粮食总产10928亿斤，平均亩产663斤，双双刷新历史纪录。二是农民收入增量再创新高、实现了连续7年的较快增长，全年农民人均纯收入5919元，实际增长10.9%左右，增量766元，刷新了历史纪录。三是改善民生力度加大、农村公共事业快速发展，在关系农民切身利益、基层群众热切期盼的重点领域迈出新步伐。四是体制机制创新深入推进、农村发展活力持续增强，集体林权制度改革全面深化，草原生态保护补助奖励机制开始建立，统筹城乡发展制度建设在探索中取得积极进展。五是基层组织建设进一步加强，农村社会保持和谐稳定。经过各方面共同努力，实现了胡锦涛总书记提出的“确保粮食生产不滑坡、确保农民收入不徘徊、确保农村发展好势头不逆转”的总体要求。这为巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果、保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为战胜各种风险挑战、维护改革发展稳定大局奠定了坚实基础。

　　2010年农业农村发展极不寻常的显著成就，确实来之不易，应该倍加珍惜、认真总结。归纳起来，主要是“六个有力有效”。一是中央政策支持有力有效。中央在年初发出1号文件、大幅增加“三农”投入的基础上，针对自然灾害发生情况和农业生产突出问题，抓住关键农时，多次出台指向明确、作用直接、见效迅速的政策措施，保障了重点地区、主要品种稳产丰产。二是科技装备支撑有力有效。组织大批科技人员进村入户解决关键技术难题，大规模开展粮棉油糖高产创建、集成使用先进技术，充分利用农业机械争抢农时，加强统防统治减轻病虫害损失，为抗灾夺丰收发挥了至关重要的作用。三是市场价格拉动有力有效。提高粮食最低收购价，及时启动主要农产品临时收储，规范市场流通秩序，加强农产品质量安全管理，保持了农产品价格合理水平，极大地调动了农民生产积极性。四是抗灾救灾应对有力有效。认真研判灾害发生趋势，合理制定灾害预防和处置预案，防在未发之时，避在危险之前，做到了科学防灾、主动避险；充分发挥独特政治优势和组织优势，广泛动员社会各方面力量，及时启动应急响应，救在第一时间，抗在关键时点，做到了有序抗灾、高效救灾，最大限度减轻了灾害损失。五是改革举措推动有力有效。积极促进农村基本经营制度向林地、草原覆盖，农户家庭经营向联合与合作迈进，资源要素配置向农村倾斜，农民就业向多渠道拓展，农业农村发展活力明显增强。六是各方工作协同有力有效。地方各级党委和政府紧密结合当地实际，细化实化强化“三农”政策，卓有成效地开展工作。综合部门加强统筹协调，工作重心突出“三农”，资金项目倾斜“三农”。农口各部门恪尽职守、锐意进取，落实政策有较好的创造性，安排工作有较高的预见性，指导服务有较强的主动性。“三农”战线干部职工和科技人员迎难而上、负重拼搏，吃了大苦、出了大力、使了大劲。社会各界真心关注、热心参与、倾心支持，形成了共同推动农业农村发展的强大合力。

　　2010年“三农”工作取得的巨大成绩，为全面完成“十一五”规划确定的农业农村发展目标划上了一个圆满句号。“十一五”的5年，是“重中之重”战略思想不断丰富发展、强农惠农政策体系加快完善、农民物质利益和民主权利得到有效保障的5年，是现代农业加快发展、新农村建设扎实推进、城乡关系发生深刻变化的5年。5年来，增产增收取得标志性成果，农村公共事业取得历史性进展，农村改革实现阶段性突破，农业支持保护制度得到系统性完善，统筹城乡发展迈出实质性步伐。过去的5年，确实是农业发展形势最好、农村面貌变化最大、农民得到实惠最多的历史时期之一，是“三农”发展的又一个黄金期。通过5年的生动实践，我们不仅创造了巨大的物质财富，而且积累了解决“三农”问题的宝贵经验，进一步探索和拓宽了适合我国国情的农业农村发展道路。

　　在充分肯定成绩的同时，必须保持清醒头脑、增强忧患意识。应当看到，农业农村发展面临很多新的困难和问题。世界经济复苏进程仍然艰难曲折，我国宏观经济平稳运行面临复杂形势，影响“三农”的不稳定不确定因素增多，农业农村发展面临的外部挑战不可低估。极端天气事件增多，我国自然灾害呈多发频发重发趋势，农业生产面临的自然风险不可低估。农产品价格下行压力和上行推力并存、作用因素复杂多变、起伏波动趋于频繁，加之生产成本上升影响农业特别是粮食生产的比较效益，农业生产面临的市场风险不可低估。尤其需要警惕的是，连续多年增产增收之后，在一些地方和部门，盲目乐观的情绪有所滋长，忽视懈怠的倾向有所抬头，挤压侵蚀的现象有所增多。2011年粮食生产和农民收入要在连续7年增产增收的高基数上继续前行，农产品供给和市场价格要在多种影响因素叠加交织的高变数中保持稳定，农业农村发展要在经济社会发展全局提出的高要求下延续向好势头，面临的困难之多、压力之重、挑战之大，是这些年来从未有过的。我们要进一步增强危机感、紧迫感、责任感，切实做好应对各种风险挑战的准备。

　　二、认真贯彻党的十七届五中全会精神，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化

　　党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的重大任务。“三化同步”是我们党统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是对当前我国经济社会发展阶段、发展任务的科学把握，是对新形势下工农城乡关系的深刻认识。“三化同步”体现了我国社会主义现代化建设理论创新和实践创新的最新成果，丰富和发展了“重中之重”、统筹城乡、“两个趋向”等重要思想，对推动“三农”科学发展具有重大现实意义和深远历史意义。

　　“三化同步”是现代化建设必须牢牢把握的客观规律。国际经验表明，在经济发展达到一定阶段，能否实现“三化同步”，关系到现代化建设的成败。遍览各国发展进程，一些国家在工业化、城镇化进程中注重及时同步推进农业现代化，较快地迈进了现代化国家行列；但也有一些国家没有处理好“三化”关系，农业萎缩、农村凋敝、农民贫困，导致现代化进程受阻。纵观新中国60多年发展史，凡是工农城乡关系处理得好、农业基础牢固的时候，经济社会就能繁荣发展；反之，国民经济就会被迫调整，各项建设就会出现波折。正反两方面经验深刻揭示，“三化同步”是不可违背的客观规律，是现代化建设必须遵循的普遍准则。当前，我国农业现代化滞后于工业化、城镇化的问题相当突出，农业基础薄弱、城乡发展不协调越来越成为现代化建设的关键制约。我们要遵循现代化建设规律，着力加快农业现代化步伐，尽快形成“三化同步”的良好局面。

　　“三化同步”是顺应农业农村发展新变化新趋势的必然要求。受外部环境和内部动因的共同作用，农业农村发展正在发生重大而深刻的变革，一些领域出现了具有标志性意义的转折点，一些方面呈现出明显的阶段性特征。一是农产品供求进入紧平衡阶段。随着人口总量增长、城镇人口比重上升、收入水平提高和工业用途拓展，农产品需求呈刚性增长态势。同时，农业生产面临的资源约束趋紧，保障农产品供给的压力越来越大。农产品总量平衡的脆弱性凸显，品种和区域结构失衡的矛盾加剧，市场变化的放大效应增强。二是农业生产进入高成本阶段。我国农业正在由传统农业向现代农业加速转型，现代投入品大量使用，农业雇工和土地流转增加，机械化水平快速提高。在全社会人工成本提高、原材料价格升高等因素的推动下，农资、农机、用工、土地等费用呈上涨态势。农业生产的高成本必然转化为农产品的高价格，必然要求农业的高补贴。三是农村劳动力进入总量过剩和结构性短缺并存阶段。经过多年大规模转移，目前农村劳动力总量过剩的局面虽未根本改变，但农村劳动力的结构已发生明显变化。外出务工农民中愿意回到农村的越来越少，乡村就业人员中完全务农的越来越少，务农劳动力中种粮的越来越少，农业青壮年劳动力短缺、农忙季节性短缺、区域性短缺问题开始显现。四是工农城乡关系进入互动增强阶段。随着统筹城乡发展力度加大，工农城乡相互联系更加紧密、相互影响更加广泛、相互作用更加直接。农业形势好坏、农村发展快慢对工业和城市的支撑或制约日益突出，工业反哺、城市支持对“三农”的拉动日益明显。农业农村这些新变化新趋势，对“三化同步”既提出了要求和压力，也带来了契机和动力。我们必须顺势而为推进“三化同步”，与时俱进更新认识和观念，趋利避害化解矛盾和冲突，因势利导推动改革和发展，科学有效地促进工农城乡协调发展。

　　“三化同步”是我国经济社会发展的重大原则。当前，我国经济社会结构中最大的问题是城乡二元结构明显，收入分配中最突出的问题是城乡居民收入差距扩大，产业发展中最严重的问题是农业基础薄弱。尽快解决这些问题，是保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定的迫切需要，是夺取全面建设小康社会新胜利、加快推进现代化的必然选择。现阶段突出强调“三化同步”，着眼点是加快建设现代农业、补齐农业这个短板，加快推进社会主义新农村建设、形成城乡经济社会发展一体化新格局。“三化同步”既是重大任务，也是重大原则，必须贯彻到推动科学发展、加快转变经济发展方式的各领域各环节。要加快建立健全保障“三化同步”的体制机制，加快完善经济社会发展战略，加快调整国民收入分配格局，不断加大对农业农村发展的支持力度，着力构建新型工农城乡关系，为促进经济社会又好又快发展提供广阔空间和持久动力。

　　“三化同步”是谋划“十二五”时期农业农村发展新思路新举措的重要遵循。工业化、城镇化深入发展，将为加大强农惠农力度提供更加坚实的经济基础，将为加快现代农业建设提供更加有力的物质支持，我们必须抓住机遇、乘势而上、积极作为。各地区各部门在编制“十二五”规划时，要切实体现“三化同步”的要求，真正把加快农业农村发展放在优先位置。要坚持工业反哺农业、城市支持农村，加快健全“三农”投入稳定增长机制，推动资源要素向农村配置。要从战略上研究采取综合措施，促进农民持续较快增收，努力扭转城乡居民收入差距扩大的趋势。要坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村，加快改善农村生产生活条件，推进城乡基本公共服务均等化。要继续深化城乡联动改革，完善城乡平等的要素交换关系，建立健全农业转移人口的权益保障机制，促进城乡良性互动和协调发展。

　　三、全面做好2011年农业农村各项工作，努力实现“十二五”时期良好开局

　　2011年农业农村工作的总体要求是：大兴水利强基础，狠抓生产保供给，力促增收惠民生，着眼统筹添活力。 大兴水利强基础，就是要针对水利建设滞后、设施不足的瓶颈制约，大幅度增加投入，大规模开展建设，大力度推进改革，着力夯实水利这个最重要的基础。狠抓生产保供给，就是要针对农产品供求总体偏紧、部分品种短缺的紧迫问题，强化扶持政策，强化领导责任，强化工作措施，有效增加农产品市场供给。力促增收惠民生，就是要针对城乡居民收入差距仍在扩大的严峻局面，努力开辟农民就业门路，努力拓宽增收渠道，努力发展农村公共事业，全面增进农民福祉。着眼统筹添活力，就是要针对城乡二元体制制约依然明显的突出矛盾，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村，促进符合条件的农业转移人口进城落户，促进公共教育资源、新增医疗卫生资源、文化惠民工程等重点向农村倾斜，不断增添农业农村发展活力。

　　（一）继续大幅度增加“三农”投入，巩固完善强化强农惠农政策。做到财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高；预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设，确保总量和比重进一步提高；土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。保持涉农贷款增量占比不低于上年，涉农贷款增速不低于同期各项贷款增速。在具体安排上，要保持连续性，增强协调性，突出针对性。

　　（二）毫不放松抓好农业生产，切实保障主要农产品有效供给。稳定发展粮食生产，这是2011年“三农”工作的首要任务。要确保稳住粮食播种面积，努力提高单产。加大力度提高粮食综合生产能力，优化粮食品种结构，调动主产区和种粮农民积极性。支持优势产区发展棉花、油料、糖料等大宗农产品生产。下大气力抓好“菜篮子”产品生产，坚持大生产大流通、继续利用好优势产区的生产能力，加大销区就地生产和就地供应力度，严格落实“菜篮子”市长负责制，切实抓好新一轮“菜篮子”工程建设，大中城市郊区要保有一定的蔬菜种植面积和生鲜食品供给能力。推进园艺产品、养殖产品标准化创建和规模化种养。加强动植物疫病防控，提高应急处置能力。强化食品安全监管综合协调。

　　（三）大力改善农产品流通和市场调控，努力保持农产品价格合理水平。本着保障生产者利益、保障低收入者生计的原则，着力抓好农业生产、抓好市场调控，努力减少中间环节、减少流通成本。加强农产品流通体系建设，大力畅通农产品流通渠道，加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。搞好农产品市场调控，努力稳定农产品市场，保持价格合理水平。继续提高小麦、稻谷等重要粮食品种最低收购价。科学把握储备调控、进出口调剂的时机和力度，适时采取临时收储措施。

　　（四）加强农业物质技术装备建设，强化农业发展基础支撑。大搞高标准农田建设，按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，抓紧制定实施全国高标准农田建设总体规划，力争到2020年新建8亿亩高标准农田。加强农业科技创新和推广能力建设，做大做强种业，大规模开展高产创建，加快农技推广等农业社会化服务体系建设。加快发展农业机械化，优化农机具购置补贴的品种结构，支持推广应用先进适用、节能环保和区域适用性强的农业机械。加大生态环境保护力度，扎实推进植树造林，深入实施林业生态重点建设工程，加快落实草原生态保护补助奖励政策。提高气象为农服务和防灾减灾能力。

　　（五）着力保障和改善农村民生，建设农民幸福生活的美好家园。抓住农产品需求旺盛、产业转移加快、外出务工形势向好的机遇，综合施策、多措并举，努力确保农民收入继续较快增长。加大农村饮水、公路、沼气、危房改造等建设力度，加快实施新一轮农村电网改造升级工程，加强农村商品流通基础设施建设，逐步扩大建材下乡试点，努力确保农村基础设施建设快速推进。继续做好农村教育、卫生、文化工作，扩大新型农村社会养老保险试点范围，鼓励有条件的地方率先推动城乡社会保障制度一体化，大力加强农村残疾人社会保障和社会服务体系建设，制定和实施未来10年农村扶贫开发纲要及相关规划，努力确保农村社会事业发展水平有新的提高。

　　（六）深入推进农村改革，不断增强农村发展活力。健全覆盖耕地、林地、草原等土地的农村家庭承包经营制度，加快推进农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记颁证。扩大征地制度改革试点，进入城乡建设用地市场流转的农村集体建设用地，严格限定在已依法取得的经营性用地范围。规范农村土地管理制度改革试点，严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。深化乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，全面推行村级公益事业建设一事一议财政奖补。加快推进农村金融制度创新、产品创新和服务创新，进一步健全引导信贷资金和社会资金投向农业农村的激励机制，完善农业保险保费补贴政策。统筹研究解决好农民工问题。扶持引导农民专业合作社发展。推进农村改革试验区工作。

　　四、下决心加快水利改革发展，集中力量解决关系“三农”和经济社会发展全局的突出问题

　　综合各方面的情况和意见，中央决定2011年“三农”工作和政策措施，继续在中央农村工作会议上进行部署安排，中央1号文件则聚焦水利。这主要是基于以下几点考虑。第一，兴水利、除水害历来是治国安邦的大事，党中央、国务院始终高度重视，党的十七届五中全会突出强调要加强水利，这就要求尽快对水利建设作出部署安排。第二，水资源短缺、水利设施薄弱是制约我国经济社会发展的突出矛盾，随着工业化、城镇化深入发展，我国水利面临的形势更加严峻，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，必须着力消除水利的瓶颈制约。第三，农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，从根本上改变靠天吃饭的局面、持续提高农业综合生产能力，首先要夯实农田水利这个基础。第四，水旱灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，2010年部分地方发生的历史罕见洪涝灾害和西南地区发生的特大干旱，再次警示我们，加快水利建设、提高防灾减灾能力刻不容缓。第五，党的十七届三中全会决定和7个中央1号文件已对农村改革发展作出了系统部署，“三农”政策体系和制度框架已初步形成，今后要在不断强化和完善现有政策的同时，有必要选取水利等影响全局的薄弱环节和重大问题逐个加以突破。第六，水利改革发展任务极为艰巨复杂，需要全党全社会统一思想认识、形成治水兴水合力，中央首次就水利专门出台综合性文件，从党和国家事业全局的高度全面部署水利改革发展，既是基层干部群众、“三农”战线同志和社会各界的热切期盼，也为推动水利跨越式发展提供了难得的历史机遇。

　　做好新形势下的水利工作，必须深入贯彻落实科学发展观，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。要围绕保障国家粮食安全大兴农田水利，按规划实施大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，在水土资源条件具备的地方新建一批灌区。要围绕保障防洪安全继续加强江河治理，在继续实施大江大河治理的基础上，着力抓好中小河流治理、小型水库除险加固、山洪地质灾害防治、蓄滞洪区建设和水土保持重点区域治理等薄弱环节。要围绕保障供水安全加强水资源配置工程建设，采取建设水源工程、调水工程、水污染防治工程和其他非工程措施，抓紧解决工程性缺水、资源性缺水和水质性缺水问题。要围绕保障水资源安全加强各项管理制度建设，关键是要实行最严格的水资源管理制度，确立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，建立水资源管理责任和考核制度。

　　五、加强和改善党的领导，努力开创农业农村工作新局面

　　夺取2011年农业丰收，意义非凡、任务艰巨；保持农村发展好势头，前景美好、挑战严峻；打好“十二五”时期第一仗，使命光荣、责任重大。必须进一步加强和改善党对“三农”工作的领导，为促进农村经济社会又好又快发展提供根本保证。一要提升“三农”工作的领导水平。各级党委和政府要自觉落实“重中之重”的要求，切实担负起领导农业农村发展的责任。建立健全抓好“三农”工作的激励约束机制，使地方各级领导班子和领导干部解决“三农”问题有使命感、做好“三农”工作有成就感。二要打牢坚实的组织基础。深入开展创先争优活动，扩大农村基层党组织的覆盖，推动农村基层党组织工作创新，进一步找准开展活动、发挥作用的途径和方式，充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。三要造就过硬的干部队伍。着力提高“三农”干部工作能力，着力优化“三农”干部队伍结构，着力加强农村基层干部队伍建设。四要树立优良的工作作风。完成艰巨繁重的“三农”发展任务，关键是要带着“四情”做工作：服务农民要有感情，做到心里装着群众、真心帮助群众、由衷敬畏群众；开展工作要有热情，做到态度积极主动、工作认真负责、努力持之以恒；开拓创新要有激情，做到以昂扬进取的锐气、攻坚克难的胆识、百折不挠的韧性迎接各种挑战；献身事业要有痴情，做到信念在胸、执着于心，尽职尽责、忘我工作，乐于奉献、甘于清贫。五要巩固和谐的社会局面。高度重视并妥善处理影响农村和谐稳定的突出问题，切实保障农民的物质利益和民主权利。

　　（这是回良玉同志2010年12月21日在中央农村工作会议上的讲话摘要。）